Richiedenti asilo e rifugiati

Il diritto d’asilo è rimasto per lungo tempo inapplicato. Ancora oggi, nell’ordinamento italiano, manca una legge organica in materia. Dal punto di vista giuridico, il sistema italiano riguardante le politiche di asilo trova i suoi primi riferimenti nella Costituzione repubblicana. Collocandolo fra i cosiddetti “principi fondamentali”, l’Assemblea costituente volle attribuire particolare enfasi, attraverso l’articolo 10 (c. 3), al diritto d’asilo nel territorio italiano per tutti gli stranieri «ai quali siano impediti», nei loro Paesi, i diritti concernenti «l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana», rinviando alla legge ordinaria circa le condizioni sull’effettiva applicazione.

Alla fine del 1951 – quando l’International Refugee Organization (IRO) fu sciolta – si contavano in Italia circa 20.000 rifugiati. In seguito, fu aperta una delegazione dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. L’UNHCR, con sede a Roma, è di fatti presente in Italia fin dal 1953. L’anno seguente, con legge n. 722 del 24 luglio, fu ratificata la Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, sebbene con la “limitazione geografica” per il riconoscimento dello status ai soli rifugiati europei, rimasta in vigore – anche se non del tutto rispettata – fino al 31 dicembre 1989, in quanto abolita dal decreto legge n. 416 del 30 dicembre 1989, poi convertito nella legge n. 39 del 28 febbraio 1990. Nel 1977, la responsabilità dell’assistenza dei richiedenti asilo e rifugiati passò direttamente al Ministero dell’Interno, in particolare alla Divisione Assistenza Profughi della Direzione Generale dei Servizi Civili.

Con la legge n. 943 del 30 dicembre 1986 fu possibile una prima regolarizzazione (c.d. “sanatoria”) per gli immigrati extracomunitari. Grazie a tale legge, anche un certo numero di rifugiati poté godere di una possibilità diversa da quella adoperata fino allora. La formula “in attesa di emigrazione”, infatti, era la più frequente nei permessi di soggiorno rilasciati dalle Questure. Quella formula, peraltro, indicava chiaramente come fino a quell’epoca l’Italia fosse considerato ancora come un Paese di “transito migratorio”, più che una meta finale.

Circa quattro anni dopo, la già citata legge n. 39 del 28 febbraio 1990 (conosciuta come “legge Martelli”), introdusse nell’ordinamento italiano delle “Norme urgenti in materia di asilo politico, d’ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato”, disciplinando il riconoscimento dello status di rifugiato all’articolo 1. Di fatto, la “legge Martelli” introdusse in Italia le prime disposizioni in materia di asilo e rifugiati, con una nuova procedura e un nuovo meccanismo di assistenza. In virtù della nuova procedura d’asilo affacciata dalla legge 39/90 e dal D.P.R. n. 136 del 15 maggio 1990, diventata poi operativa nel marzo 1991 a seguito della cosiddetta “emergenza albanese”, il compito del riconoscimento dello status di rifugiato passò dalla Commissione Paritetica di Eleggibilità (operante ancora in quell’anno, in regime di “prorogatio”) alla Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato.

È da rilevare come nel 1992, in occasione del fenomeno degli sfollati delle Repubbliche sorte nei territori dell’ex Jugoslavia (a seguito della guerra nei Balcani), sia stata approvata la legge n. 390 del 24 settembre, con la quale è stato convertito in legge (con alcune modificazioni) il decreto legge n. 350 del 24 luglio 1992, con lo scopo di favorire degli interventi straordinari di carattere umanitario proprio in favore degli sfollati.

È del 1995, invece, il c.d. decreto legge Dini (n. 489, del 18 novembre), varato per disporre misure urgenti in materia di politica dell’immigrazione e per la regolamentazione dell’ingresso e soggiorno nel territorio nazionale dei cittadini extracomunitari.

Per avere un nuovo provvedimento normativo di carattere organico sul tema immigratorio bisognerà attendere il 1998, con l’approvazione della cosiddetta legge “Turco-Napolitano”. Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 191, del 18 agosto 1998, il decreto legislativo 25/07/98 n. 286 contiene il “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”. Tale provvedimento non ha apportato modifiche sostanziali alla c.d. “legge Martelli” in materia d’asilo. È da rilevare, peraltro, l’importanza dell’art. 18 del T.U., in quanto prevede il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale a carattere umanitario.

Nel settembre del 2002 è entrata in vigore la legge n. 189 del 30/07/02 (la c.d. legge “Bossi-Fini”). Tale provvedimento, modificando la normativa in materia di immigrazione ed asilo, si può ritenere pienamente operativo solamente a partire dal 2005, a seguito del regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato (D.P.R. n. 303 del 16 settembre 2004), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 299 del 22 dicembre 2004.

In materia d’asilo, la legge 189/2002 ha introdotto una procedura semplificata affianco a quella ordinaria, unitamente all’istituzione da un lato delle Commissioni Territoriali, con il compito di determinare lo status di rifugiato, e dall’altro di una Commissione nazionale cui sono state affidate competenze di indirizzo e coordinamento. Peraltro, la legge 189/2002 ha recepito il tema della “protezione umanitaria” in favore di quanti, pur non rientrando nella definizione di “rifugiato” secondo i criteri espressi nella Convenzione di Ginevra del 1951, necessitano ugualmente di particolare protezione poiché in fuga da guerre o condizioni di violenza generalizzata. Oltre a ciò, sempre in materia d’asilo, la legge 189/2002 ha disciplinato l’istituzione del c.d. “Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo”, attraverso cui garantire le attività di protezione dei richiedenti asilo e rifugiati: attività già intraprese un anno prima per mezzo del Programma Nazionale Asilo (PNA). Tale programma è stato avviato congiuntamente dall’UNHCR, dal Ministero dell’Interno e dall’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI), al fine di costituire, in mancanza di un sistema nazionale di protezione, una rete di accoglienza in favore dei richiedenti asilo e di un programma di inclusione ed integrazione per quanti avessero ricevuto il riconoscimento dello status di rifugiato. A seguito della legge 189/2002, l’esperienza del PNA è confluita in modo più organico nel Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati (SPRAR), il cui coordinamento è affidato al Servizio Centrale (istituito dal Ministero dell’Interno e affidato all’ANCI in regime di convenzione). Anch’esso si avvale, per le iniziative di “accoglienza integrata” (vitto, alloggio, orientamento socio-lavorativo, consulenza legale, ecc.), del contributo operativo della rete degli Enti locali, con la collaborazione delle realtà del cosiddetto “terzo settore”.

Nel 2005, con D.P.C.M. del 4 febbraio, è stata istituita la Commissione Nazionale per il diritto d’asilo; mentre è dell’anno seguente (7 dicembre 2006) l’emanazione della direttiva sui minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo. Per quanto riguarda il 2007 sono da segnalare il decreto del Ministero dell’Interno del 23 aprile, con cui è stata emanata la cosiddetta “Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione”, e il decreto legge n. 249, del 29 dicembre, attraverso cui si prevedono delle misure urgenti di espulsione e di allontanamento per terrorismo e per motivi imperativi di pubblica sicurezza. Quest’ultimo provvedimento, in particolare, è stato varato sull’onda emotiva dei fatti di cronaca avvenuti a Roma nell’ottobre del 2007, a seguito dell’omicidio di una donna romana compiuto da un cittadino straniero.

Negli ultimi anni l’Italia ha recepito diverse direttive comunitarie in materia di asilo e più in generale di politiche migratorie.

(tratto da European Migration Network Italy – Raffaele Callia, Franco Pittau, Antonio Ricci, L’organizzazione delle politiche in materia di asilo e immigrazione in Italia, Idos, Roma 2009).

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